LES 65 PROPOSITIONS DE LA COMMISSION GUINCHARD.
Source Ministère de la Justice
Sommaire :
- 23 propositions en matière d’organisation judiciaire (n° 1 à 23) ;
- 8 propositions en matière d’accès à la justice et de procédure (n° 24 à 31) ;
- 34 propositions en matière de déjudiciarisation et d’allégement procédural (n° 32 à 65).
I – PROPOSITIONS EN MATIERE D’ORGANISATION JUDICIAIRE
A) SIMPLIFICATION DE L’ARTICULATION DES CONTENTIEUX CIVILS DE PREMIERE INSTANCE
1) Simplification de l’organisation judiciaire de première instance par intégration des juridictions de proximité dans les tribunaux d’instance, mais rejet d’un tribunal unique de première instance :
* Rejet de la fusion des trois juridictions civiles de première instance (TGI, TI et juridictions de proximité) dans un tribunal unique de première instance. La commission a considéré que l’organisation judiciaire de première instance (hors juridictions spécialisées, telles que conseils de prud’hommes, tribunaux de commerce, etc..), ne pouvait pas se réduire à un seul tribunal de première instance en matière civile, dont la constitutionnalité et/ou l’intérêt ne sont pas démontrés, alors que le principe de la dualité de l'organisation judiciaire est fortement ancré dans la culture judiciaire et l’aménagement du territoire judiciaire de la France.
* Intégration de la juridiction de proximité dans les tribunaux d’instance, qui conservent leurs ressorts territoriaux actuels et connaissent des contentieux qui relevaient de la compétence des juridictions de proximité, sous réserve des autres mesures proposées par la commission (propositions 2 et 9).
* Mais maintien des juges de proximité, par redéploiement dans de nouvelles fonctions. Voir infra proposition n°22.
2) Le TGI, à ressort territorial constant, se concentre sur trois grands blocs de compétences :
* Le bloc familial, avec la compétence renforcée du JAF (propositions n° 5 à 7).
* Le bloc pénal (correctionnel et police). V. infra, propositions n° 3 et 4.
* Le bloc des affaires civiles complexes ou portant sur des enjeux importants, notamment :
• Matière immobilière, y compris l’ensemble de la matière possessoire (sauf les actions en bornage), avec maintien de sa compétence en matière de copropriété (sauf paiement des charges qui relève du TI dans la limite de 10 000 euros) ;
• Saisies immobilières et quasi-immobilières (navires, aéronefs et bateaux de 20 tonnes et plus) (cf. proposition 5) ;
• Matière successorale, y compris les demandes relatives au salaire différé et aux biens de famille insaisissables, qui relevaient jusqu’ici des TI.
• Matière fiscale et para-fiscale : le TGI garde sa compétence en matière fiscale (droits indirects). Lui est désormais adjoint le contentieux douanier qui relevait de la compétence des TI (mais maintien de la dispense de représentation par avocat).
• Matière des baux commerciaux et professionnels : il est proposé de regrouper au TGI, la connaissance de ces deux contentieux, aujourd’hui éclatés entre TGI (baux commerciaux) et TI (baux professionnels). Extension de la représentation obligatoire à cette matière.
La commission suggère d’étendre, pour ce bloc civil, la procédure d’injonction de payer devant le tribunal de grande instance.
3) Création d’un pôle pénal au sein de chaque TGI : disparition des Tribunaux de Police et création d’une chambre du TGI compétente en matière contraventionnelle.
4) Extension des compétences de l’officier du ministère public aux contraventions de 5ème classe.
5) Création d’un « pôle famille » par renforcement de la compétence du juge aux affaires familiales, qui connaîtra :
* de la tutelle des mineurs (mais pas de la tutelle des majeurs qui reste de la compétence des tribunaux d’instance, pour des raisons évidentes de proximité des personnes à protéger) ;
* des liquidations et du partage des indivisions conjugales, tous types de familles confondus.
6) Création d’un « réseau judiciaire en matière familiale », pour mieux articuler l’intervention des JAF, juges des enfants et juges des tutelles, ce qui implique :
a) la désignation au sein de chaque cour d’appel et TGI d’un magistrat coordonnateur de l’ensemble des activités en matière de famille et de personnes,
* chargé d’animer le réseau (organisation de formations déconcentrées, de réunions…),
* et d’établir un rapport annuel des activités du ressort destiné aux chefs de cour et communiqué aux instances locales concernées (conseil général, préfecture…).
b) La mise en place d’une coordination des parquets en matière familiale, afin de faciliter les liens entre tous les magistrats appelés à prendre les décisions relatives au sort des enfants (juge des enfants, juge des tutelles et juridictions civiles compétentes en matière d’adoptions, de déclarations judiciaires d’abandon d’enfants et de délégations d’autorité parentale).
Ce dispositif préfigurerait la constitution, à terme, d’un référent familial au sein du Parquet, complétée par la désignation d’un magistrat du parquet général de la cour d’appel.
7) Mise en place d'un dispositif fonctionnel complet de communication entre juge aux affaires familiales, juge des enfants et juge des tutelles relativement aux dossiers intéressant les mêmes enfants mineurs, avec une systématisation des échanges :
* Obligation pour le JAF de vérifier, lorsqu’il est saisi d’une question relative à l’exercice de l’autorité parentale, si l’enfant est suivi dans le cadre d’une mesure d’assistance éducative ;
* Obligation pour le JAF de communiquer au juge des enfants ses décisions, dès lors qu’elles concernent un mineur faisant l’objet d’une mesure d’assistance éducative ;
* Obligation pour le juge des enfants de faire connaître, de plein droit, au juge des tutelles « mineur » (le JAF) qu’une procédure d’assistance éducative a été ouverte à l’égard d’un mineur relevant du régime de la tutelle.
8) Création de « pôles de l’exécution » spécialisés en matière mobilière ou immobilière :
* Exécution mobilière dans tous les tribunaux d'instance, avec compétence pour connaître de tout le contentieux de l’exécution mobilière aujourd’hui encore dispersé, notamment la saisie des rémunérations et le paiement direct des pensions alimentaires ; une disposition particulière pourrait être prévue pour Paris, avec une seule juridiction JEX pour le ressort de son TGI ;
* Exécution immobilière dans tous les TGI, avec concentration sur ce juge des contentieux de la saisie des navires, aéronefs et bateaux de 20 tonnes ou plus.
9) Le tribunal d’instance est la juridiction des affaires de proximité (à faible enjeu financier ou à forte immersion dans le tissu social) :
La compétence du TI demeure fondée sur l’idée d’une juridiction aux attributions spécifiques, avec des blocs de compétences cohérents, sur le double critère de la proximité matérielle et d’accès aisé, sans représentation obligatoire. Quatre pôles d’intervention :
* Les litiges patrimoniaux portant sur des enjeux financiers limités : la commission maintient le critère fondé sur la valeur pour les actions mobilières ou personnelles (égal ou inférieur à 10 000 euros) ; critère qui demeure très lisible pour le justiciable ;
* Les difficultés économiques ou sociales des particuliers :
• Le crédit à la consommation (à l’exclusion du crédit immobilier, rattaché au pôle immobilier du TGI), étendu aux contentieux liés à l’inscription ou à la radiation du Fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (le FICP) ;
• Le logement, ce qui comprend les baux d’immeubles à usage d’habitation, les conventions relatives à l’occupation d’un logement et les actions aux fins d’expulsion, y compris celles relatives à des immeubles « squattés » pour l’habitation, alors qu’ils ne sont pas à usage d’habitation ;
• Le contentieux mobilier de l’exécution, ce qui comprend : procédure de surendettement (pour laquelle une déjudiciarisation est par ailleurs proposée, v. infra, III) et les procédures civiles d’exécution mobilière (voir proposition n° 8) ;
• Les mesures de protection des majeurs.
* Le contentieux électoral, qu’il soit politique, judiciaire ou professionnel ; mais dans ce dernier cas, il est aussi proposé un regroupement (un seul TI par TGI, v. infra proposition n° 14).
* Les litiges ruraux, de voisinage ou de grande proximité : bornage, distance des plantations, élagage des arbres ou haies, curage des fossés et canaux, actions en lien avec les servitudes de voisinage, dommages causés aux exploitations et terrains agricoles, etc.
B) REGROUPEMENT DE CERTAINS CONTENTIEUX AU SEIN DE JURIDICTIONS SPECIALISEES
10) Une juridiction unique, à Paris, pour le contentieux des brevets d’invention et des obtentions végétales.
* la Commission a retenu la constitution d’un pôle national, confié au tribunal de grande instance de Paris et, en appel, à la Cour d’appel de Paris ;
* la Commission recommande également que cette spécialisation s’étende à l’ensemble des demandes présentant un lien de connexité avec la matière dévolue au TGI de Paris.
11) Un TGI par ressort de cour d’appel pour connaître des contentieux en matière de : marques nationales, propriété littéraire, dessins et modèles, indications géographiques et contentieux connexes, notamment de droit de la concurrence.
* A l'instar des brevets et obtentions végétales, la Commission recommande que cette spécialisation s’étende à l’ensemble des demandes présentant un lien de connexité avec la matière dévolue à ces pôles.
12) Un pôle civil « diffamation et injure » (dépénalisées) dans chaque TGI.
* La commission préconise la dépénalisation de la diffamation à l’exception des diffamations présentant un caractère discriminant (raciste, sexiste…). Ainsi, seule la voie civile (référé, demande au fond de dommages et intérêts et autres mesures civiles) sera possible ;
* Suppression de la compétence résiduelle du tribunal d’instance en la matière, par transfert au TGI (diffamation et injures non publiques).
13) Des juridictions spécialisées en matière d’adoption internationale : la Commission préconise que les juridictions spécialisées en matière de déplacement illicite international d'enfants soient désignées pour statuer sur toutes les demandes d’adoption présentant un caractère international.
* La Commission préconise toutefois, dans un souci de meilleure articulation entre ces interventions respectives, que soit mise en place un dispositif de communication entre parquets aux termes duquel le parquet du TGI saisi devrait systématiquement s’enquérir de l’existence d’une décision rendue par le parquet de Nantes, de façon à communiquer dans ce cas à la juridiction saisie les motifs ayant conduit ce dernier à refuser la transcription du jugement étranger d’adoption internationale.
14) Un tribunal d’instance spécialisé, par ressort de TGI, dans le contentieux électoral professionnel.
15) Un(ou plusieurs si nécessité) juge départiteur des affaires prud’homales par ressort de TGI. Pouvant être choisi par le Premier président de la cour d’appel, après avis de l’assemblée des magistrats du siège, parmi les juges du tribunal d’instance spécialisé, dans le ressort de chaque TGI, pour connaître du contentieux électoral professionnel.
16) Réduction à une dizaine du nombre des TGI spécialisées dans le contentieux de la nationalité.
17) Un tribunal des pensions militaires par ressort de cour d’appel.
18) Un pôle « crimes contre l’humanité, génocide » : proposition d’un pôle unique à Paris compétent pour les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre.
19) Des pôles « grandes catastrophes en matière de transport ou grandes catastrophes liées à un risque technologique » : une juridiction spécialisée par Cour d’appel.
* proposition d’une compétence concurrente entre la juridiction compétente en application des règles de droit commun et une juridiction spécialisée par cour d’appel.
* A l’image des critères édictés pour la saisine des JIRS, elles pourraient être saisies en cas d’homicide ou de blessure involontaire lorsque les faits apparaissent d’une grande complexité, cette complexité pouvant être matérielle et découler par exemple de l’existence d’un grand nombre de victimes. Cette compétence concurrente préservera ainsi la possibilité d’opter en faveur d’une instruction menée en cosaisine au sein des pôles de l’instruction.
* Par ailleurs ces juridictions seraient dotées de manière pérenne d’une salle d’audience de taille importante dans laquelle se dérouleraient les procès liés aux catastrophes avec un nombre important de victimes.
20) Des pôles « droit de la mer » :
* proposition d’un regroupement du contentieux des délits maritimes (infractions au code disciplinaire et pénal de la marine marchande) au sein de cinq tribunaux maritimes.
* Proposition d’un alignement des règles de compétence en matière de pollution volontaire et accidentelle.
C) PROPOSITIONS EN MATIERE D’EVOLUTION DES STATUTS
21) Evolution du statut des greffiers en chef, vers des fonctions de « greffier juridictionnel », à l’instar des Rechtspfleger allemand ou autrichien, leur permettant, dans certaines limites fixées par la loi et avec des garanties d’indépendance, d’exercer certaines missions juridictionnelles (par ex. l’examen de la requête en injonction de payer).
22) Evolution du statut des juges de proximité :
* Rattachement au TGI ;
* Possibilité d’être assesseurs des chambres correctionnelles (déjà le cas) et civiles, sur décision du président du TGI, après avis de l’assemblée générale des magistrats du siège et selon leurs expériences dans les matières concernées ;
* Examen des requêtes en injonction de payer (avant opposition du défendeur), à défaut de l’institution du « greffier juridictionnel », mais sur délégation des juges de carrière ;
* Possibilité d’être délégués, par les magistrats professionnels, y compris dans les tribunaux d’instance, dans certaines activités, telles que la vérification des comptes de tutelles et les mesures d’instruction civiles (transport sur les lieux, audition des parties ou de témoins), avec dans ce cas possibilité d'une mission de conciliation ;
* Compétence maintenue en matière de jugement des contraventions des quatre premières classes ;
* Compétence maintenue dans les attributions qui sont actuellement les leurs en matière de validation des compositions pénales.
23) Possibilité de recruter, comme magistrats associés et au niveau des cours d’appel, des professeurs et maître de conférences en droit, selon un statut à définir, mais dans des conditions symétriques et dans l’esprit du recrutement des magistrats comme professeurs ou maîtres de conférences associés dans les Facultés de droit.
II – PROPOSITIONS EN MATIERE D’ACCES A LA JUSTICE ET DE PROCEDURE
24) Création d’un guichet universel de greffe : pour permettre aux justiciables et aux auxiliaires de justice d’introduire une instance judiciaire ou d’obtenir des informations concernant une procédure depuis n’importe quel site judiciaire du ressort de la cour d’appel.
* Cela suppose une certaine mutualisation des greffes d’un ressort, tout en préservant l’autonomie de chacun et sans créer un service de centralisation et de répartition des compétences.
* Chaque guichet assurerait les missions déjà assurées aux guichets uniques de greffe :
o Information de qualité : renseignements pratiques et information de la personne qui vient au guichet, sur ses droits ;
o Orientation du justiciable, en liaison avec les juridictions et aussi avec les conciliateurs de justice et les services de médiation ; des permanences seraient assurées dans ces guichets par ces conciliateurs et médiateurs ;
o Orientation vers d’autres lieux si nécessaire (consultations juridiques données par les avocats, points d’accès au droit, associations tournées vers les personnes en grandes difficultés, etc.) ;
* Chaque guichet universel pourrait également :
o Recevoir les demandes faites aux juridictions : les guichets universels constituent, pour les justiciables, un point d’entrée de proximité dans le système judiciaire : saisine de l’une quelconque des juridictions du ressort (cour d’appel au moins dans un premier temps) lorsque la procédure est sans représentation obligatoire ; enregistrement de cette demande, directement dans la « chaîne métier » de la juridiction compétente (cela suppose une harmonie avec les autres dispositifs de saisine des juridictions par voie électronique) ;
o Délivrer une information précise sur le déroulement d’une procédure concernant le justiciable ;
o Recevoir et enregistrer un appel, même lorsque le guichet n’est pas situé dans les mêmes locaux que la cour d’appel.
25) Maintien de la procédure de divorce par consentement mutuel devant un juge, mais selon une procédure allégée et au coût régulé ou tarifé :
* audience sur demande spécifique des parties ou du juge.
* Dans l’hypothèse où des enfants mineurs seraient issus du mariage, il est préconisé que l’audience avec les parents soit toujours maintenue, afin de permettre au magistrat de recueillir leurs observations orales sur la partie de la convention afférant aux intérêts des enfants mineurs. En tout état de cause, la suppression de l’audience ne pourra être envisagée qu’à la condition d’avoir la preuve que ces enfants ont été avertis de leur droit d’être entendus par le juge.
* Evolution, dans le respect de la directive services du 12 décembre 2006, soit vers une régulation des honoraires, avec la mise en place des conditions d'une véritable concurrence entre avocats (publication de barèmes indicatifs et obligation de remettre une proposition de convention d’honoraires avant toute intervention de l’avocat), soit, à défaut, vers un tarif maximum fixé par l’Etat.
26) Création d’audiences de proximité en matière familiale : Chaque année, le président du TGI devra fixer, après avis de l’assemblée générale des magistrats du siège - sauf pour lui à caractériser des contraintes locales contraires - des audiences de proximité, dans les tribunaux d’instance, pour le contentieux familial sans représentation obligatoire.
27) Sécurisation des procédures orales :
* Amélioration de la lisibilité de ces procédures, par la création de règles communes à toutes les procédures orales et la clarification de la procédure applicable devant le tribunal d’instance (revalorisation de la conciliation, réorganisation de la procédure aux fins de jugement) ;
* Développement et consolidation des échanges écrits dans ce type de procédure, notamment pour permettre une mise en état sécurisée et une dispense de comparution des parties, spécialement devant le tribunal d'instance.
28) Recours en matière de tutelle portés devant la cour d'appel et non plus devant le TGI.
29) Ouverture de l'appel en matière de contentieux électoral professionnel.
30) Extension de la représentation obligatoire par avocat en matière de baux commerciaux et professionnels.
31) Institution de barèmes indicatifs en matière de :
* Pensions alimentaires : élaboration d’un barème, en liaison avec le Ministère en charge des affaires familiales ;
* Réparation du préjudice corporel (la commission n’a pas souhaité traiter à part le cas de l’indemnisation des victimes de l’amiante).
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